【重要性】★★★★★
【解釋日期】103.3.21

【解釋爭點】集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分,違憲?

【解釋文】

集會遊行法第八條第一項規定,室外集會、遊行應向主管機關申請許可,未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分,及同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定,違反憲法第二十三條比例原則,不符憲法第十四條保障集會自由之意旨,均應自中華民國一○四年一月一日起失其效力。本院釋字第四四五號解釋應予補充。


【解釋理由書】

憲法第十四條規定人民有集會之自由,旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見,與社會各界進行溝通對話,以形成或改變公共意見,並影響、監督政策 或法律之制定,係本於主權在民理念,為實施民主政治以促進思辯、尊重差異,實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由,國家除應提供適當集會場所,採取有效保護集會之安全措施外,並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由(本院釋字第四四五號解釋參照)。以法律限制人民之集會自由,須遵守憲法第二十三條之比例原則,方符合憲法保障集會自由之本旨。

說明集會自由之保障目的,且點出該基本權保障內容,亦包括國家所應盡之義務(基本權客觀規範功能,此處類似於制度性保障之內涵)。

室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源,本質上即易對社會原有運作秩序產生影響,且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突,主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持(集會遊行法第一條參照),應預為綢繆,故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊,俾供瞭解事件性質,盱衡社會整體狀況,就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃,並就執法相關人力物力妥為配置,以協助集會、遊行得順利舉行,並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內,立法者有形成自由,得採行事前許可或報備程序,使主管機關能取得執法必要資訊,並妥為因應。此所以集會遊行法第八條第一項規定,室外之集會、遊行,原則上應向主管機關申請許可,為本院釋字第四四五號解釋所肯認。惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行,實難期待俟取得許可後舉行;另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行,自無法事先申請許可或報備。雖同法第九條第一項但書規定:「但因不可預見之重大緊急事故,且非即刻舉行,無法達到目的者,不受六日前申請之限制。」同法第十二條第二項又規定:「依第九條第一項但書之規定提出申請者,主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內,以書面通知負責人。」針對緊急性集會、遊行,固已放寬申請許可期間,但仍須事先申請並等待主管機關至長二十四小時之決定許可與否期間; 另就偶發性集會、遊行,亦仍須事先申請許可,均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務,致人民不克申請而舉行集會、遊行時,立即附隨得由主管機關強制制 止、命令解散之法律效果(集會遊行法第二十五條第一款規定參照),與本院釋字第四四五號解釋:「憲法第十四條規定保障人民之集會自由,並未排除偶發性集 會、遊行」,「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之意旨有違。至為維持社會秩序之目的,立法機關並非不能視事件性質,以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行,改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段,故集會遊行法第八條第一項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分;同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定,已屬對人民集會自由之不必要限制,與憲法第二十三條規定之比例原則有所牴觸,不符憲法第十四條保障集會自由之意旨,均應自中華民國一○四年一月一日起失其效力。就此而言,本院釋字第四四五號解釋應予補充。

    1. 多數意見針對為協助集會、遊行得順利舉行,並使社會秩序受到影響降到最低程度之範圍內,認為立法者有形成自由,得採行事前許可或報備程序,使主管機關能取得執法必要資訊,並妥為因應。
    2. 惟就『緊急性集會遊行』(事起倉卒非即刻舉行無法達到目的)及『偶發性集會』(群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人),皆難期待俟取得許可後舉行。 而現行集會遊行法(下稱集遊法)第9條第2項但書及12條固已針對「緊急性集會遊行」放寬申請許可期間縮短至24小時,此部份多數意見認為,此項限制屬不必要的限制,違反比例原則。
    3. 而針對「偶發性集會遊行」,現行法則是根本未設例外規定,仍然適用集遊法第8條第1項許可制之規定,亦與比例原則及集會遊行自由保障精神有違。
    4. 由理由書之內文以觀,多數意見應係認為『緊急性集會遊行』、『偶發性集會』皆不應採取「許可制」之方式。


聲請人等併聲請就集會遊行法第二條第二項、第三條第一項、第四條、第六條、第八條第二項、第九條第一項前段、第十一條第二款、第三款、第十二條第一項、第 三項、第十四條至第十六條、第十八條、第二十二條、第二十四條、第二十五條第一項第二款至第四款、第二十八條及第三十條規定解釋部分,或非本件原因案件應 適用之規定,或非確定終局判決所適用之規定;另就原因案件應適用及確定終局判決所適用之第二十五條第一項第一款、第二項、第二十九條,與確定終局判決所適用之第二條第一項規定聲請解釋部分,聲請意旨尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,或於客觀上具體敘明究有何違反憲法之處。以上聲請解釋之部分,與本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九○號解釋意旨或司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不符,應不受理,併此指明。

最後說明不予受理之部分之理由包括非確定終局裁判所適用之規定(大法官審理案件法第5條第1項第2款)、未提出客觀上認定違憲之確信(此部份指由法官聲請釋憲,此項要件詳見釋字第371、572、590號),而認聲請不合法。

 


【相關意見書彙編】

【李震山大法官部分不同意見書、葉百修、陳春生、陳碧玉大法官加入】

  1. 李大法官先針對多數意見提出批判,其認為本件解釋顯係採取鋸箭法,僅鋸除本質上無從事前許可的集會遊行事件,結果是將「許可制」的箭頭,仍留 存在被多數意見稱為「實施民主政治最重要基本人權」的體內,李大法官對此不表贊同;其並認為系爭規定(許可制)並無解釋為合憲的空間,且認應採較許可制侵 害更小的報備制,既可與國際人權體系接軌,提升我國集會自由水準,又有助法律秩序和平發展。
  2. 李大法官接著提到釋字第445號解釋,認該解釋似採美國有關言論自由違憲審查的「雙軌理論」,作為審查我國集遊法採行許可制的合憲性標準,然 而釋字445號有兩種解讀可能,其一,集會遊行之時間、地點及方式,本就不涉表現自由之目的或內容,從而與言論自由保障無涉,自得以「立法自由形成」為理 由,從寬審查。其二,集會遊行之時間、地點及方式,未必就不涉及表現自由之目的或內容,惟就涉及部分若與言論之內容有關,自非立法權得以自由形成的範圍,就其事前抑制仍應從嚴審查。
  3. 李大法官認為,釋字445號,似係採取第一種看法,但若因此貿然下此定論,恐與事實有未盡相符之處。其並舉例,若集會遊行之舉行時間選在二月 二十八日具哀悼意義的國定紀念日,地點擇於具高度政治與空間象徵意涵的總統府前凱達格蘭大道,方式採取介於和平與強制灰色地帶的「靜坐封鎖」或更激烈的 「絕食靜坐」、「臥軌抗爭」,並穿著特定制服或攜帶特別旗幟標語等,在在都與集會遊行訴求之目的與內容產生合理正當且緊密的關聯。若僅以前述「雙軌理論」 試圖一網打盡,再籠統地以立法裁量遮掩,以偏概全或掛一漏萬,就在所難免。也因此,李大法官認為釋字445號力有未逮,甚為灼然,而留下諸多待補的空間,而本件解釋並無意盡司法定分止爭之責,只好顧左右而言他或盲目捍衛之。
  4. 釋字445號解釋認我國集遊法採所謂「準則主義之許可制」,被心儀「事前抑制」者不當比擬為「形同報備制」,李大法官認為,此屬混淆嚴肅憲法 課題。再者,集會遊行之許可制與報備制在憲法的民主意涵上有顯著的差別,不容含混。「準則許可」,只是為賦予執法機關更寬廣的裁量空間鋪路,從而隱藏恣意 的危機,就如同披著羊皮的狼,總有露出猙獰臉孔的時候,只是時機的問題。即當集會遊行之內容、目的、訴求嚴重挑戰當政者意識型態或政治利益的「紅線」時, 平時備而不用的許可制,一夕間成為可以揮舞的大刀,而殺雞可用的牛刀不只一把。民間對於二○○八年十一月「陳雲林事件」就留下深刻印象。「準則許可制」猶 如一泓平靜池水中,鱷魚潛伺。維持集會自由的制度,搖身一變成為箝制集會自由的制度,隱藏著「制度性」的危機,成為孕育「人治」的沃壤,是為法治主義所不 許,違憲審查者似乎對此共同生活經驗毫無警覺。此外,李大法官亦於意見書中,針對執行面、統計數字、警察實務面各自點出採取許可制之不當之處。
  5. 至於緊急性與偶發性集會不能事先許可或報備,李大法官則認為,此乃事理之必然,若屬和平集會應受確保,更是核心之理念與價值,也透露出對於多數意見避重就輕的處理方式之不認同。
  6. 此外李大法官亦針對多數意見所認不予受理的規定,表達其意見,其認為集遊法第四條之禁止事項、第六條之禁制區限制、第十四條之附負擔、附條件 的限制,以及主管機關許可室外集會遊行後,還可因特殊原因或再發現不予許可之原因時(第十五條規定參照)撤銷、廢止許可,在此種事前抑制的綿密網絡下,如 果執法機關認真「依法執行」,要能獲得准許之室外集會遊行,恐怕極少,所以才會在「準則許可制」的掩護下,擴大選擇性執法空間,收與放之間缺乏可預見性, 破壞法安定性。而系爭規定是所有限制總其成的樞紐,所採手段逾越憲法第二十三條之必要限度,甚為明顯。

【湯德宗大法官協同意見書】

  1. 本件解釋文末句所謂「本院釋字第四四五號解釋應予補充」,湯大法官指出,乃指以下兩點。其一,「集會自由」乃「和平集會之自由」,查本院歷來 關於憲法第十四條「人民有集會結社之自由」之解釋,業已闡明集會、遊行作為一項基本權之「屬性」(屬表現自由之範疇)、「功能」(促進思辨、形成意見、影 響決策、實行民主等)及「國家之保護義務」(國家為保障人民之集會自由,應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行),本號解釋則更 進一步闡明「和平」乃集會自由之「內在界限」。換言之,「集會自由」即「和平集會之自由」;暴力集會、遊行不在憲法第十四條保障之範圍。
  2. 其二,本號解釋區分「緊急性集會、遊行」與「偶發性集會、遊行」,前者得要求即時報備,後者則無需報備
    本院釋字第四四五號解釋有謂:「所謂偶發性集會、遊行,既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起,即不可能期待負責人於二日前提出申請,亦不可 能期待於重大事故發生後二日始舉辦集會、遊行。是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」;本件解釋則本此意旨,進一步區分因「事起倉卒非即刻舉行無法 達到目的之緊急性集會、遊行」與「群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行」,並認為:(準則)許可制於兩者固均 無適用之餘地,惟緊急性集會、遊行仍得要求即時報備,偶發性集會、遊行則無需報備(蓋無從報備也)。此為本號解釋對本院釋字第四四五號解釋的第二點補充。
  3. 補充:針對第一點之部分(暴力集會、遊行不在憲法第十四條保障之範圍)
    學者廖元豪有不同意見,其認為革命不是請客吃飯,異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的「政治權利(力)」,就要讓示威者 有「施力」的機會。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域,我們容許利益交換與相互施壓;那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵,乃至某種程度的恫嚇— 否則,「主流」怎麼會願意對「異議者」讓步呢?社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說「還我人權尊嚴,否則別想交通順暢」!如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」,那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已。因此,立法者與警方,都不能刻意將集會遊行限縮在「溫文有禮」的範圍。
    (集會遊行法總體檢學術座談會2006年6月23日)
  4. 而就「許可制」與「報備制」之爭議中,湯大法官認為,兩者皆屬「事前限制」而非「事後追懲」,並說明兩種制度具體操作結果:
    許可制下,室外集會、遊行原則上因須申請許可,主管機關可能濫用裁量,而「不予許可」或「於許可附加限制」(附款)或於集會、遊行時「命令解散」;
    惟改採報備制後,主管機關仍得「不予備查」或「備查時附加限制」(附款)或於集會、遊行時「命令解散」。

因此,湯大法官認為,如何有效限縮主管機關行使事前限制(無論名為「許可」或「報備」)的裁量空間,並提高(不服限制之)行政爭訟審查標準,才是落實集會、遊行自由的關鍵所在。其實,「準則許可制」與「報備制」之差別主要在於主管機關在許可制下,一般可取得較長的時間,以準備履行其保護(集會、遊行之安全的)義務。

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